第二十条　采购人或者采购代理机构应当根据采购项目的特点和采购需求编制招标文件。招标文件应当包括以下主要内容：

（一）投标邀请；

（二）投标人须知（包括投标文件的密封、签署、盖章要求等）；

（三）投标人应当提交的资格、资信证明文件；

（四）为落实政府采购政策，采购标的需满足的要求，以及投标人须提供的证明材料；

（五）投标文件编制要求、投标报价要求和投标保证金交纳、退还方式以及不予退还投标保证金的情形；

（六）采购项目预算金额，设定最高限价的，还应当公开最高限价；

（七）采购项目的技术规格、数量、服务标准、验收等要求，包括附件、图纸等；

（八）拟签订的合同文本；

（九）货物、服务提供的时间、地点、方式；

（十）采购资金的支付方式、时间、条件；

（十一）评标方法、评标标准和投标无效情形；

（十二）投标有效期；

（十三）投标截止时间、开标时间及地点；

（十四）采购代理机构代理费用的收取标准和方式；

（十五）投标人信用信息查询渠道及截止时点、信用信息查询记录和证据留存的具体方式、信用信息的使用规则等；

（十六）省级以上财政部门规定的其他事项。

对于不允许偏离的实质性要求和条件，采购人或者采购代理机构应当在招标文件中规定，并以醒目的方式标明。

本条明确了招标文件应当包括的十六项内容。认真分析后可以发现，这十六项内容的逻辑和体例是存在问题的：其中的（一）投标邀请、（二）投标人须知、（七）采购需求、（八）合同文本、（十一）评标办法，都属于招标文件的组成部分；而（三）、（四）、（五）、（六）、（十二）、（十三）、（十四）、（十五）都是投标人须知中的内容，（九）、（十）属于采购需求中的内容。这种不加区分地把招标文件的组成和招标文件各组成部分的具体内容混在一起进行罗列，眉毛胡子一把抓，与87号令其他条款准确严谨的风格大相径庭。我在去年五月对87号令征求意见稿进行审稿时，曾提出完善意见，但是未被采纳。

关于本条，我想有如下几点需要解读：

（一）投标人应当提交的资格、资信证明文件

87号令规定，采购人或采购代理机构开标结束后负责对投标人进行资格审查。为了方便这项工作，建议要求投标人将资格、资信证明文件单独装订和包装。开标以后，采购人或采购代理机构仅打开投标人的资格、资信证明文件，进行资格审查。投标文件其余部分应妥善保管，待评标时再交给评标委员会进行评审。

（二）政府采购政策

在投标邀请中的投标人资格条件中，必要时可以明确对中小企业的扶持政策。如果是专门面向中小企业采购的项目，应明确投标人必须是中小企业；如果允许联合体投标，应明确与小型、微型企业组成联合体给予的价格扣除比例（2%-3%）。

在投标人须知中应明确证明投标人为小型、微型企业的资料、证明投标产品为节能环保产品清单的材料、证明投标产品原产国别的材料。

在评标办法中，应明确对小型、微型企业的价格扣除比例和具体程序，对节能清单和环保清单中产品的加分优惠办法。

在采购需求中，应明确对节能、环保产品的技术要求，以及是否可以采购进口产品。

（三）投标保证金

关于交纳投标保证金的形式、金额，以及退还投标保证金的时间、逾期退还投标保证金的应付利息，均按照政府采购法实施条例和87号令的规定。采购人应将有关要求写入招标文件。

关于不予退还投标保证金的情形，除了87号令规定的投标有效期内投标人撤销投标文件的情形外，采购人还可以约定其他不予退还的情形。常见的情形包括：中标后拒绝与采购人签订合同、虚假投标、围标串标、拒绝交纳中标服务费等。

（四）代理费用

一直以来，政府采购代理机构收取服务费都是一个问题。通常政府采购项目预算单位没有向采购代理机构支付服务费的预算。无奈，采购代理机构只得依据国家计委关于印发《招标代理服务收费管理暂行办法》的通知（计价格〔2002〕1980号）和《国家发展改革委办公厅关于招标代理服务收费有关问题的通知》（发改办价格〔2002〕857号）向中标供应商收取招标代理服务费。但是，《国家发展改革委关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号）于2015年3月1日废止了以上两个取费依据。目前，采购代理机构向中标供应商收取服务费是缺乏法律依据。87号令给采购代理机构向中标供应商收取服务费了一个说法，采购代理机构可以此为依据，向中标供应商收取招标代理服务费。

由于国家已经将招标代理取费完全市场化，取费标准应由采购人与采购代理机构协商确定。中国招标投标协会2016年1月1日发布的《招标采购代理规范》中包括了招标代理服务费收取标准，是采购人和采购代理机构确定招标代理服务费的最佳依据。

（五）实质性要求和条件

有的采购人认为，只要投标人不满足要求，就可以否决投标。由于否决投标没有明确的标准，造成很多争议。为了解决这个问题，业界已经形成一个很好的做法，就是明确不允许偏离的实质性要求和条件，一般采用在这些要求和条件前加星号（“*”）的做法。其实对于不很重要的要求和条件的偏离，也应该采用累计偏离项数的方式进行统计。如果对于不很重要的要求和条件的偏离项数达到一定的数量或者程度，就会由量变而质变，构成实质性偏离。采购人应当在招标文件中规定对偏离项数的计算方法。